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不动产登记“四统一”的重要法制保障——《不动产登记暂行条例》解答一
来源:国务院法制办 | 作者:国务院法… | 时间:2014-12-31 9:37:29 | 点击数:
楼建波(北京大学法学院房地产法研究中心主任)

  《不动产登记暂行条例》(以下称《暂行条例》)的出台,对贯彻落实《物权法》、推进不动产统一登记制度的实施具有十分重要的意义。落实不动产统一登记制度,核心是必须实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。《暂行条例》简洁明了,重点突出。紧紧围绕上述“四统一”进行制度创建,为不动产统一登记提供了法律上的指引和保障,对下一步各地具体实施不动产统一登记制度提出了规范要求。

  一、 登记依据的统一是前提

  不动产统一登记的前提是登记依据的统一。不动产登记依据的统一至少有两个层次:一是在物权实体法层面上的统一,二是在物权登记程序上的统一。我们不能想像,土地、房屋、林地、草地、海域等各种不动产在登记时适用各种不同的规则。《暂行条例》在程序方面做了统一规定。从规定可以看出,《暂行条例》借鉴吸收了现行土地登记、房屋登记的成熟做法,在此基础上进行提炼和总结。《暂行条例》是不动产登记最重要的依据,为下一步实际开展登记工作制定了重要规矩。但《暂行条例》的颁布,并不意味着不动产登记程序统一的完成。不动产登记程序十分复杂,亟需国土资源部根据《暂行条例》第二十九条的规定会同有关部门制定实施细则进行具体化。一些技术细节,更是需要通过登记规程等规范性文件进行明确。

  二、 登记机构的统一是关键

  不动产登记的具体落实靠机构。现实情况是,不同的不动产分散在不同的部门进行登记。因此,要落实不动产统一登记制度,登记机构的统一是关键。不动产登记立法的细化、登记簿册的统一和统一的信息平台的建立,都离不开一个强有力的、覆盖全国的统一的登记机构。《暂行条例》紧紧抓住了机构统一的“牛鼻子”,明确将机构统一写入条例中。《暂行条例》第五条明确国土资源部负责指导、监督全国不动产登记工作,在国家层面上确定了不动产统一登记的指导和监督机关。同时,《暂行条例》要求县级以上地方人民政府确定一个部门负责本行政区域不动产登记工作,并接受上级不动产登记主管部门的指导和监督,从基层层面落实了具体的不动产登记机构实行统一归口。这一规定抓住“两头”,对创建不动产登记机构体系、理顺不动产管理和登记职责具有十分重要的意义。

  目前国家层面地机构建设已经基本完成:国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子,负责拟订全国地籍管理和不动产统一登记相关法律法规;中国土地矿产法律事务中心(国土资源部土地争议调处事务中心)更名为国土资源部不动产登记中心(国土资源部法律事务中心),配合不动产登记局的工作。这两个机构的设立,为不动产统一登记的实施提供了有力的机构保障。在地方层面,许多地方已经设立或正在筹建统一的登记机构。相关工作也在开展。笔者认为,要落实《暂行条例》,地方必须根据条例的规定,加快开展职能整合工作,在市县级层面明确一个机构从事不动产登记工作。

  需要强调的一点是,地籍管理与权属登记关系密切。在大多数国家和地区,地籍管理与权属登记都在一个部门,地籍管理局与不动产登记局合署办公,较好地解决了地籍管理与权属登记的衔接问题。地方整合不动产登记机构时,也应该注意这一问题。

  三、 登记簿册的统一是抓手

  登记簿是不动产物权归属和内容的根据。登记簿册是实现“四统一”的一个重要抓手。登记簿的统一,既是统一登记的应有之义,又是统一的信息平台建设的基础。《暂行条例》改变了现实生活中各部门分设登记簿的状况,《暂行条例》第八条对登记簿册的统一设立做了明确规定,同时对登记簿应当记载的事项进行了明确,从法规制度层面上实现了登记簿册的统一。

  在设计统一的登记簿册时,要注意各种不动产权利登记的衔接,把土地权利的登记作为土地上的其他不动产登记的基础,把所有权、基础用益物权的登记作为其他用益物权和担保物权登记的基础。

  特别需要强调的一点是,登记簿册的设计既要考虑纸质填写的需要,更要为登记薄的电子化、数据化处理创造条件。

  四、 统一信息平台的建设是目标

  统一的信息平台主要有两方面的作用,一是为不动产登记机关依法登记提供信息基础,为不动产登记查询提供便利,从而为不动产交易(包括融资担保)及更有效率的利用提供保障;二是通过对登记信息的整合,为不动产登记资料查询、不动产(土地、房屋和其他自然资源)管理等提供信息基础,为宏观调控和其他社会治理提供数据支撑。《暂行条例》设专章(第四章)对登记信息共享与保护做了规定。

  《暂行条例》要求不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批、交易等信息实时互通共享(第二十二条第一款),并明确不动产登记机构能够通过互通共享取得的信息,不得要求不动产登记申请人重复提交(第二十二条第三款),既方便了当事人,又为登记机关依法登记提供了信息基础,有利于登记机关提高登记效率和准确性。《暂行条例》第二十三条第一款按照《物权法》的规定,明确了权利人、利害关系人依法查询、复制不动产登记资料的权利,正是物权公示的应有之义,为不动产交易的安全提供了保障。

  《暂行条例》要求国务院国土资源主管部门会同有关部门建立统一的不动产登记信息管理基础平台,国家、省、市、县四级登记信息的实时共享(第二十一条);国土资源、公安、民政、税务、工商、金融、审计、统计等部门加强不动产登记有关信息互通共享(第二十二条第二款)。这种信息的纵(国家、省、市、县四级登记信息的共享)横(各部门间)共享将极大地促进政府相关调控和管理的科学性和及时性。《暂行条例》第二十三条第二款规定有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理案件有关的不动产登记资料,为有权机关对不动产登记资料的使用创造了条件。

  相信随着统一信息平台的建立,我国的不动产物权登记公示的效率,政府管理土地、房屋及其他自然资源的科学性将大大提高。

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